A felével hízott 12 év alatt a kormány

A hétfőn miniszterelnöknek ötödször beiktatott Orbán Viktor új kormánya nemcsak a személyi összetételében, hanem a szerkezetében is komoly változásokat mutat. A már bejelentett átalakítások, hatáskör-átszervezések, párhuzamos struktúrák kialakítása jelentős mértékű, úgy tűnik, ennél csak a kormányzati struktúra 2010-es, nagyon radikális átalakítása volt alapvetőbb. Akkor az Orbán-kormány az addig is folyton változtatott, de a lényegét tekintve mégis viszonylag folytonosnak látszó történelmi miniszteriális struktúrát szinte teljesen átszervezte, óriási csúcsminisztériumokat (mint az öt kistárcát integráló Nemzeti Erőforrás Minisztérium) hozott létre. Ez akkor nagyrészt hatalompolitikai elveket szolgált, azóta pedig lassan, de biztosan növekszik a miniszterek száma.

2008-ban mindössze nyolc minisztérium állt fel és (Orbánnal és a miniszterelnök-helyettes Semjénnel együtt) tíztagú kormány alakult, ehhez képest most Orbánnak már 14 minisztere lesz – közülük ketten (a gazdaságfejlesztésért felelős Nagy Márton és a területfejlesztésért és az uniós források felhasználásáért felelős Navracsics Tibor) tárca nélküliek. Lázár János, a másik nagy visszatérő egy új tárcát, az építési és beruházási minisztériumot kapja. További jelentős strukturális átalakítások is lesznek az ötödik Orbán-kormányban: a Csák János által vezetett kulturális és innovációs minisztérium az eddig részben az EMMI, részben pedig a Palkovics László vezette Innovációs és Technológiai Minisztérium egyes feladatköreit kapja meg, miközben elveszti a két legproblémásabbnak tartott területet, az egészségügyet és a közoktatást. Ezek Pintér Sándor és a Belügyminisztérium alá kerülnek. Pintér cserébe elveszti a nemzetbiztonság felügyeletét, amely a Rogán Antal vezette Miniszterelnöki Kabinetirodához megy át.

A dolgok úgyis a pártban dőltek el

Ez ahhoz képes elég hektikus mozgásokat mutat, hogy a kormányzati struktúra sokáig alig változott Magyarországon. A dualizmus időszakában, az I. világháború előtt a közjogi hagyományok tisztelete és a „nem engedünk a negyvennyolcból” elve miatt sem variáltak sokat, és próbáltak nagyjából megmaradni az 1848. évi III. törvénycikkel megalkotott struktúránál, vagyis nyolc-tíz miniszternél. Ennek a Nagy Háború kataklizmája vetett véget, ekkor neveztek ki először nagyobb számban tárca nélküli minisztereket, és lett például „átmenetgazdasági”, közélelemezésügyi, valamint választójogügyi minisztere Magyarországnak. A két világháború között megindult a miniszterinfláció, amit sokat kritizáltak is a korszakban.

„… Lehetetlenség az, hogy ha annak a nagyobb Magyarországnak, melynek húszmillió lakosa volt, elegendő volt tíz minister, akkor ennek a megcsonkított Magyarországnak most szüksége legyen 13 ministerre vagy mint korábban volt 17 ministerre”

– mondta 1920-ban egy ellenzéki képviselő, de a közigazgatás túlburjánzása és annak kívánatos racionalizálása egyébként is visszatérő téma volt.

Az államszocializmus időszakában, főleg Rákosi alatt és a korai Kádár-korban a minisztériumokban is folyamatosak voltak a radikális szerkezeti átalakítások, a gazdasági tárcák struktúráját például majdnem harmincszor szervezték át. Már a változások előszele volt, amikor a nyolcvanas évek végén, miután már nem lehetett szőnyeg alá söpörni a szociális problémákat, létrejött a Szociális és Egészségügyi Minisztérium, ahogy Bős-Nagymaros kontextusában az önálló Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium felállítása is szimbolikus értékkel bírt. A rendszerváltás ehhez képest viszonylag kevés változást hozott a magyar minisztériumi rendszerben. Az Antall-kormány újonnan csak a Munkaügyi Minisztériumot állította fel, majd a hatalomba visszatérő Horn Gyula is csak két gazdasági minisztériumot vont össze, valamint létrehozta a privatizációért felelős tárca nélküli posztot.

Hogy a Fidesz ennél sokkal alapvetőbb átalakításokat tervez, már 1998-ban kiderült. A minisztériumok közötti határterületek újraszabása mellett ekkor erősítették meg először komolyan a Miniszterelnöki Hivatalt (MEH). Ezzel intézményesen is tovább erősítették a miniszterelnök pozícióját, ha úgy tetszik, megteremtették a kancellárdemokrácia kereteit, vagyis a szakpolitikai érdekekkel szemben a központi kormányzás erősödött. Ezt leginkább a miniszterelnökségen létrehozott referatúrarendszer szolgálta, ami ellenpontja is volt a minisztériumi döntéshozatalnak. A legélesebb versenyhelyzet az Igazságügy-minisztérium és a MEH között volt, az Orbán Viktor későbbi kormányzati berendezkedéseire is jellemző párhuzamos struktúrák és a rendszerbe kódolt rivalizálások kezdetei ekkor jöttek először létre.

Bár Orbán már az ezredfordulón elkezdte a központosító paradigmaváltást a kormányzati struktúrában, azért jelentős szerkezeti változtatásokat a szocialisták is próbáltak végrehajtani. Ez azonban a koalíciós kényszerhelyzetben csak mérsékelten sikerült. 2002-ben főleg a gazdasági tárcákat szervezték át, de két évvel később Medgyessy Péter bukását részben éppen az okozta, hogy át akarta szabni a feladatköröket, és meg akart válni az SZDSZ által támogatott Csillag István minisztertől – végül neki kellett mennie. Az Orbán által megkezdett, kormányzaton belüli politikai központosítást utódja, Gyurcsány Ferenc is folytatta. 2006-ban a kinevezési és egyéb jogkörök átalakításával erősítették a kormányfő politikai erejét a kormány csúcsán, és közben megint átalakították a miniszteriális struktúrát, nagy visszhangot keltett, hogy megszüntették az egyik nagy hagyományú tárca, a Belügyminisztérium önállóságát is.

Miniszterhez a minisztériumot

Az MSZP-SZDSZ kormány alatt a még több változtatásnak a koalíciós kényszer is gátját jelentette. A 2010-es kormányváltás után a Fidesz ennél szabadabban, kevesebb strukturális-politikai kényszerrel nyúlhatott a kormányzati szervezethez, és történelmi léptékben is az egyik legalapvetőbb átalakítást hajtotta végre. A hagyományosan elkülönülő ágazatpolitikák összevonásával integrált óriástárcákat hoztak létre, lett újra BM (idekerültek a titkosszolgálatok is), miközben felszámolták a korábban szintén érinthetetlen Pénzügyminisztériumot. A PM feladatait is megkapta az új gazdasági csúcsminisztérium, az NGM. Gyakorlatilag egyedül a Honvédelmi Minisztérium maradt nagyjából érintetlen, miközben újra megalakult az önálló Miniszterelnökség.

„A koalíciós kormányzásnál nem árt, ha sok minisztériumot lehet szétosztani, 2010 előtt ezért sem lehetett redukálni a számukat. A bürokráciacsökkentés mindig népszerű ígéret, de a kevesebb miniszteri posztnak valójában nem spórolási oka volt, hiszen államtitkári posztból és miniszteri biztosból rengeteg volt 2010 után is. Orbánt nem annyira a hatékonyságnövelés szempontja vezérelte, de az új struktúra arra jó volt, hogy az orbáni hatalompolitikát megtámassza. Azzal, hogy minél kevesebb kézben futottak össze a dolgok, minél kevesebb vezetőt kellett kontrollálni” – mondta a G7-nek Novák Zoltán, a Méltányosság Politikaelemző Központ elemzője.

A 2010-ben létrehozott új kormányzati struktúra azonban ugyanúgy sokat változott a rá következő években, mint az egy évvel később elfogadott Alaptörvény. Ennek egyik fő oka lehet, hogy Orbán alapvetően személyi politikát csinál, személyekben gondolkodik, nem pedig intézményekben. Erről ő maga és a Fidesz holdudvarába tartozó politikaértelmezők is rendszeresen beszélnek, miközben az intézményeknek tulajdonított túlzott fontosságot hajlamosak a világ valamiféle liberális félreértésének titulálni.

Egy időben én magam is például a kelleténél nagyobb csábítást éreztem ez iránt a kilencvenes évek végén, amikor a kommunizmus után az ember azt gondolta, hogy az intézmények és az elvek fontosabbak, mint a tényleges személyes hatalmi viszonyok (…) Azonban ma már be kell látnunk, hogy ez egy téves gondolat. A történelmi döntéseket, legyenek azok jók vagy rosszak, mindig emberek és személyek hozzák, és erre a tényre kellene összpontosítani. Sohasem elvek és sohasem intézmények hozzák a döntéseket

• mondta Orbán Viktor még 2012-ben Tusványoson, miközben a személytelen intézményközpontúságról azt állította, hogy az viszi zsákutcába az európai politikát.

A politika Magyarországon is erőteljes perszonalizációja érezhető a személyi döntéseknek gyakran alárendelt intézményátalakításokban. „A miniszterelnök emberekben gondolkodik, olyanokat keres, akikben 100 százalékig megbízik, akikről azt gondolja hogy problémamentesen képesek végrehajtani a központi politikai akaratot. Emberekhez rendel minisztériumokat, ha kell összevon és szétszed. Az orbáni hatalomgyakorlás lényege a mozgás, a mozgásban tartás. Versenyezteti az embereit, hatáskörök indoklás nélkül kerülnek át egyik területről a másikra. Ez bizonytalanságban tartja az alatta lévőket, ami biztosítja a miniszterelnök politikai primátusát” – írja le a változtatások politikai logikáját Novák Zoltán. A politológus szerint ez a folyamatosan magas hőfokon járatott kamarillapolitika ugyan könnyen a hatékonyság rovására mehet, de Orbán számára megvan a határozott előnye: a segítségével folyamatos teljesítmény- és lojalitáskényszerben tudja tartani az embereit, hiszen „bármikor bárki indoklás nélkül lekerülhet a sakktábláról”.

Több miniszter, több újraszabás

A rendszer jellemzője, hogy kormányzati ciklus közben is sokszor mozognak a hatáskörök, és ehhez nem feltétlenül szükséges kifelé is értelmezhető, egyértelmű miniszteriális struktúraátalakítás sem. Ezek is jellemzőek azonban, és 2010 óta lassan, de biztosan nő a tárcák és a miniszterek száma is.

2010 és 2014 között három minisztercsere mellett egy tárca nélküli miniszterrel gyarapodott menet közben a kormány (előbb Fellegi Tamás, majd Varga Mihály töltötte be az „egyes nemzetközi pénzügyi szervezetekkel való kapcsolattartásért felelős” miniszter tisztségét), Lázár János pedig államtitkárként vette át a Miniszterelnökség vezetését. Ő 2014 után már miniszterként vitte ezt tovább, ekkor nőtt hatalmasra, szinte a kormányon belüli kormánnyá a Miniszterelnökség. A személyi rivalizálásoktól nem függetlenül 2015-ben, ciklus közben önállósult a Rogán Antal vezette Miniszterelnöki Kabinetiroda, majd tárca nélküli miniszter lett Kósa Lajos (Modern Városok Program) és Süli János (a paksi beruházásért felelős) is.

2018-ban így már 14 tagú kormány állt fel, a ciklus közepén pedig Novák Katalin is tárca nélküli miniszter (családügyi) lett. A kormányzaton belüli központosítást tovább erősítve létrejött a Miniszterelnökség és a kabinetiroda mellett a Miniszterelnöki Kormányiroda is, hogy közigazgatási szempontból koordinálja a minisztériumok munkáját. A humán csúcstárca mellett létrejött egy másik csúcsminisztérium, a Palkovics vezette ITM is, ahová a korábbi Nemzeti Fejlesztési Minisztérium területei mellé továbbiakat is áttettek, néhol az államtitkári portfóliókat is átszabó feladatátcsoportosításokkal. Közben nyolc év szünet után újra lett önálló Pénzügyminisztérium, a gazdasági csúcstárcát szétszedték.

Most, az ötödik Orbán-kormány majdani névsorát ismerve a legszembetűnőbb a gazdasági kormányzat újbóli teljes átszabása, amelyben első ránézésre nem könnyen lehet elkülöníteni az érintkező feladatköröket. „Nagyon sok és mélyreható változás következik” – előlegezte meg Orbán Viktor május elején a szokásos péntek reggeli Kossuth rádiós interjújában. Hogy a változásokat valamennyire követni lehessen, egy nem hivatalos felosztásban elkezdtek három nagy területről, a szolgáltató, a fejlesztő és a működtető államról kommunikálni, miközben a központosítás minden jel szerint ismét megjelenik, ezúttal például az önkormányzatok és a titkosszolgálatok kerülnek a Miniszterelnökségre, illetve a Miniszterelnöki Kabinetirodához, Rogán Antal alá.

A kormányzaton belüli versengések a rendszerből fakadóan ezután is szükségszerűnek látszanak, miközben még inkább egy prezidenciális jellegű, erősen központosított kormányzati politikacsinálás keretei jönnek létre. Novák Zoltán összegzése szerint: „biztosak lehetünk benne, hogy az a struktúra, ami most körvonalazódik, nem marad változatlan négy éven keresztül. Ezt közben kiegészíti az az informális hálózat is, amiben a miniszterelnökhöz bekötött személyeknek, minisztériumokban formális hatalmi pozíció nélkül megjelenő intendánsoknak is fontos szerepe van. Hogy melyik területen végül is ki a döntéshozó, az sokszor nemcsak kívülről átláthatatlan, de maguk az érintettek sem feltétlenül tudják, hogy a versengő javaslatok közül mi alapján választanak egyet a kormányülésen. Abban biztosak lehetünk, hogy a nagy kérdésekben továbbra is Orbán Viktor fog dönteni.”

via g7.hu